中共浙江省委党校  刘勇

习近平总书记指出：“制度优势是一个政党、一个国家的最大优势。”党的制度是指党在执政过程和党内政治过程中形成的行为准则、工作规范和执行标准，它要求全体党员和各级组织必须严格地遵守和执行。

党章作为党的根本大法和最高行为规范，是制定其他党内法规的依据和指南，规定着党内政治过程的基本准则和规范，凝结着党执政活动的最根本内容。党章在党内法规制度体系中居于最高地位，具有最高法律效力和最高权威，是立党、治党、管党的总章程。在党的百年历程中，中国共产党先后制定了“第一个纲领”和18部党章。回顾党章修改完善的进程，党的理论创新和实践的成功经验被以制度化的形式写入党章。我党对党的建设基本形势的判断和基本规律的认识，也在党章修改中得以体现。

党的一大到六大：

共产国际指导的制度探索

1921年7月23日，党的一大在上海召开，共产国际代表马林和尼克尔斯基参加了会议。大会的重大成就就是制定了《中国共产党第一个纲领》，通过了《中国共产党第一个决议》，党的制度建设也由此开启。

《纲领》仅15条700字，初步勾勒出党员管理制度、地方和中央组织制度、宣传及执行制度等内容，它兼具党纲和党章双重特征。一方面，《纲领》明确了中国共产党坚持马列主义建党学说的思想和原则，旗帜鲜明地把社会主义和共产主义设定为自己的奋斗目标，这为党的制度建设指明了理论方向和价值目标；另一方面，《纲领》蕴含的各种制度要素，基本展现了党的制度建设的重要内容和基本框架。这不仅标志着中国共产党制度建设的肇始，党的建设的伟大工程也由此开端。

以党的一大“纲领”为基础和原则，中共二大到六大共通过了五部党章。这五部党章的制定，我们党借鉴甚至直接“拷贝”了共产国际相关文件和苏共党章的许多内容。尤其是六大党章，更是具有明显的“共产国际”印记。

1922年7月16日，党的二大在上海召开，这次大会延续了一大的建党工作，决定加入共产国际，成为共产国际的支部和盟友，制定了第一个《中国共产党章程》，并通过了第一个《关于共产党的组织章程决议案》。二大党章全文共6章29条，其中的制度要素十分丰富，对党员的条件和审批程序、党的组织系统及其构成、党的会议和活动方式、党的组织纪律、党的经费来源及使用等方面做了比较详细的规定，初步构建了党的组织体系。二大对制度建设的另一个探索是制定了《中国共产党中央执行委员会组织法》，对中央领导体制、工作程序等方面做出详尽的规定。这一规定在党的历史上是第一次，也是迄今唯一的一次，是党的制度建设史上的一个创举。二大党章确立党的制度建设的总规矩和总原则，为党的制度建设的不断发展奠定了重要的基础。

1923年6月，在广州召开的中共三大讨论了《中国共产党党纲草案》，通过了《中国共产党第一次修正章程》，在基本保持二大党章内容的基础上，严格了入党手续，突出地方委员会的组织作用，规范并调整各类会议的召开时间。三大党章使党员管理制度、党的组织制度和党的会议制度更加具体和严明。

1925年1月，党的四大在上海召开，通过了《中国共产党第四次全国代表大会宣言》、11个议决案和《中国共产党第二次修正章程》。与三大党章相比，四大党章增加了一条内容：将党的基层组织由“组”改为“支部”，并将党的中央执行委员会的“委员长”改称为“总书记”。大会还通过《对于组织问题之议决案》，强调组织工作的重要性、任务和措施。四大党章确定的“支部”“总书记”等称谓一直沿用至今。

1927年4月27日，党的五大在武汉召开，根据共产国际第七次扩大执行委员会关于中国问题的决议提及的关于组织问题的指示，通过了一个《组织问题议决案》，根据这个《组织问题议决案》，中央政治局1927年6月1日的会议通过了《中国共产党第三次修正章程决案》。这次修订，由四大党章的6章31条改为12章85条，关于制度建设的规定更加丰富。党章第一次规定民主集中制度、党内选举制度和党内监察制度，完善了党的全国代表大会制度的内容，完善了党的组织构架，增加了党内纪律处分的形式。五大党章的很多制度规定沿用至今，在党的制度建设史上具有里程碑的意义。

1928年6月18日，党的六大在莫斯科召开，通过了修改的《中国共产党党章》。六大党章共15章53条，与五大党章相比，体例和内容都有巨大的变化。党章再一次明确了共产国际的领导地位：“中国共产党为共产国际之一部分”，把中国共产党命名为“共产国际支部”，“共产国际”一词共出现了18次之多。六大党章详细规定了共产国际对中国共产党各种重大事务具有的领导权力，从组织制度层面再次强化了共产国际对中国共产党的领导地位。六大党章进一步确认了民主集中制度，并明确规定民主集中制的三项内容；进一步规范和明确了中央委员会及各级委员会的设置和职责；首次设立了“党的全国会议”制度。

党的七大：

第一次独立自主制定党章

1945年4月23日，中共七大在延安召开，这是第一次在没有共产国际指导或干预的情况下召开的会议。大会通过的《中国共产党党章》成为第一部完全由我们党独立自主修改制定的党章。七大党章共11章70条，9200多字，比六大党章增加了2800多字。与六大党章相比，章节和体例都有很大变动。

七大党章最大的变化就是增加了总纲，这是以前所有党章都没有的。总纲部分共1767个字，11个段落。总纲主要是对党的性质、思想理念、奋斗目标、政治主张、主要政策、自身建设的界定，实际上是党的纲领。总纲中明确指出：“中国共产党，以马克思列宁主义的理论与中国革命的实践之统一的思想——毛泽东思想，作为自己一切工作的指针。”

七大党章第一次对民主集中制原则的内容做出明确界定，将“民主的集中制”更加明确地界定为“在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”，并规定了四项“基本条件”。七大党章探索建设党员权利保障机制，第一次在党章中规定了党员的四项义务和四项权利。在组织制度上，第一次明确规定设置中央委员会主席职务和设立中央书记处。

七大党章关于制度的设计更能反映当时党的思想理念，实现制度要素真正贴近党自身的状况和特征，党的制度体系也会更加符合中国革命形势和革命道路。七大党章在制度建设上的探索，反映了我党在独立自主道路上迈出的重大步伐。正是从七大党章开始，党章规范的内容就更加广泛，它不仅仅包涵着组织规范、规章条文、行为准则等实体性制度，也囊括了制度建设的纲领政策、指导思想和价值体系。由此，党的制度建设实现了制度规定与制度理念的统一。

党的八大到十一大：

党的制度建设艰难探索

1956年9月15日，党的八大在北京召开。这是中国共产党执政后的第一次党代会，八大党章则是执政后制定的第一个党章。八大党章的首要任务就是研究和解决执政条件下党的建设的一系列重大新课题。一方面，八大党章完善并增加了党员入党的相关规定，要求入党申请人必须有两名正式党员作为入党介绍人，经过一年的预备期，才能成为正式党员。另一方面，八大党章进一步丰富了党员的义务和权利，规定了党员在党内的十项义务和七项权利。把“维护党的团结，巩固党的统一”列为党员的义务，要求党员必须对党忠诚老实，不隐瞒和歪曲事实真相。八大党章另一个亮点就是探索建立党代会常任制，党章规定：“党的全国代表大会每届任期五年”“全国代表大会会议由中央委员会每年召开一次”“党的省、自治区、直辖市代表大会每届任期三年”“省、自治区、直辖市代表大会由省、自治区、直辖市委员会每年召开”。

1966年至1976年是中国处于“文化大革命”的十年，党的建设遭受空前破坏。1969年召开党的九大，1973年召开党的十大，这两次代表大会通过的党章是“文化大革命”这个特殊历史条件下的产物，基于“无产阶级专政下继续革命的理论”的指导，党的建设理论出现偏差，党的制度建设不可避免出现无序和混乱。1977年8月召开党的十一大，大会制定的党章虽然在揭批“四人帮”和动员全党建设社会主义现代化强国方面起了积极作用，但是在指导思想上拨乱反正尚未完成的情况下，这个党章不可能解决党的制度建设的根本问题。

党的十二大到十七大：

党的制度建设稳步前进

1982年9月1日，党的十二大在北京召开，这是中国共产党进入改革开放新的历史时期后举行的第一次党代会，十二大党章也因此成为党和国家伟大历史转折后的第一个党章。

党的十二大通过的党章除总纲外，共10章50条，对十一大党章做了许多有根本意义的修改。从制度建设的角度来看，增加了党的干部管理制度、党的纪律，完善了中央组织设置，规范了党员权利和义务。十二大党章明确规定了民主集中制的六条基本原则；规定了党员的八项义务和八项权利。十二大党章恢复了八大对党的全国代表大会职权的规定，并由八大党章规定的四项职责增加为六项；恢复八大建立但从九大党章开始取消的中央书记处；取消中央主席和副主席的设置，设立中央委员会总书记一职。十二大党章对建设干部管理制度进行了突破性的探索，新增了“党的干部”一章，对各级领导干部设定了六个基本条件，要求党的干部正确执行党的路线、方针和政策，对领导干部在思想上、政治上和组织上提出了更加严格的规定。十二大党章许多关于制度建设的探索和规定都具有开创性意义，也成为此后党章修订本的范本。

1987年10月25日，党的十三大召开，通过了《关于〈中国共产党党章部分条文修正案〉的决议》，第一次明确规定实行差额选举制度，并完善了重大事项决定办法。党的十四大通过的《中国共产党章程(修正案)》增加了邓小平关于社会主义本质的论述，并规定不再设立党的各级顾问委员会，适当调整了党的地方组织和基层组织的任期。十五大党章则把邓小平理论确立为党的指导思想。2002年，党的十六大把“三个代表”重要思想写入党章，第一次将其他“社会阶层的先进分子”纳入了可以申请入党的对象；规定了党委内部议事和决策的十六字原则：“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”；增加了纪委“组织协调反腐败工作”“对党员领导干部行使权力进行监督”“保障党员的权利”等职能。基于党的基层组织建设遇到的很多新情况，十六大党章写入了“社区、社会团体、社会中介组织”的党建问题。

十七大党章在制度建设方面做了一些新规定，如党的各级组织要按规定实行党务公开；党的各级代表大会代表实行任期制；党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度等。以十七大党章为基础，党的制度建设进入科学化发展阶段，2009年，党的十七届四中全会明确要求“提高党建科学化水平”，这一要求的重要内容就是实现党的制度科学化。2012年5月，中共中央发布《中国共产党党内法规制定条例》，从此举起了“制度治党”的大旗。

党的十八大以来：

制度建设系统化

2012年11月8日，党的十八大在北京举行，对党章做了修改。在党的建设方面，党章要求，整体推进党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设，全面提高党的建设科学化水平。党的制度建设由此成为党的建设总体构架的一个重要组成部分。2017年10月18日，党的十九大在北京举行。大会通过的关于《中国共产党章程(修正案)》的决议，对党章进行了107处修改。十九大党章更加突出了制度建设在党的建设中的地位，要求党的建设要“以党的政治建设为统领，全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争，全面提高党的建设科学化水平”。

十八大以来，以党章为基础的制度建设进入快车道，并取得了重大成就。一方面，在全面从严治党的大局中，中央管党治党的新理论、新思想、新规定、新要求都及时以制度化的形式稳定固化；另一方面，全党制度观念和制度意识明显提升，依规治党、依法执政、责权统一、主体责任、执纪必严、容错纠错等制度思维和制度逻辑深入人心。2013 年印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》明确提出，“要以党章为根本，以民主集中制为核心，积极推进党内法规制定工作，加快构建党内法规制度体系”。2017年6月出台的《关于加强党内法规制度建设的意见》，把党内法规制度体系分为“1+4”五个部分。2018年，制定了《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》，详细规划了五年内党内制度法规建设的任务，并制定了相应的时间表和路线图。这一时期的党内法规制度建设呈现出系统性、科学性、整体性的特征。

党的制度建设的百年成就

回顾建党以来的第一个党纲和18部党章，党章的演进凝聚了党的制度建设百年沧桑巨变。百年来，党的制度建设经历了初创、完善、发展及科学化、体系化的历程，以党章为核心的制度建设取得了重大的进步和历史性的成就。

百年来，我们党系统推进党的制度科学化进程，不断提高党的制度的系统性、整体性、协调性。2017年，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》提出：“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。”2018年，中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》；2019年，中央印发了《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，要求“以《条例》为基本遵循做好党内法规制定工作，扭住提高质量这个关键，搞好制度‘供给侧结构性改革’，形成制度整体效应”。现在，党的制度建设按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则，已经建成“1+4”基本框架的党内法规制度体系。其中的“1”就是以党章为根本，现行党章是十九大党章；“4”是指党内法规制度体系的四个部分。从现行的制度法规来分析，党的组织法规制度450多部、党的领导法规制度900多部、党的自身法规制约1400部、监督保障法规制度1460多部。正如中办法规局局长宋功德指出：“一个以准则条例为龙头，以配套性的规则、规定、办法、细则为细化补充的制度群已经形成。”

党的十九大党章明确要求“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”“把制度建设贯穿其中”“全面提高党的建设科学化水平”。这些规定既是对未来党的制度建设的新要求和总规划，也是对党的制度建设历史经验的科学总结和高度概括。