中共浙江省委党史和文献研究室副主任  王祖强

宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。我国宪法同党和人民进行的艰苦奋斗和创造的辉煌成就紧密相连，同党和人民开辟的前进道路和积累的宝贵经验紧密相连。中国共产党人在100年波澜壮阔的奋斗史中，十分重视宪法制定施行工作，强调开展宪法教育，提倡弘扬宪法精神，逐步在全国范围内形成“尊重宪法、宪法至上、依宪治国、依宪执政”的良好氛围。

1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，审议通过了第一部《中华人民共和国宪法》，时称“五四宪法”。这是我国社会主义建设史上的一座里程碑。五四宪法草案初稿是由毛泽东主席亲自率领工作班子在杭州起草的，在我国民主法制建设史上留下了一段意义隽永的佳话。

新中国制定第一部宪法的背景

新中国成立初期，“因为政治协商会议全体会议执行了全国人民代表大会的职权”，会议通过的《共同纲领》起了临时宪法的作用。但这毕竟是临时性的，制定一部完整意义上的人民宪法的任务就这样被提了出来。

这个任务的提出既与新中国面临的形势和法制建设的需要密切相关，也与斯大林的建议有一定关系。

新中国面临的形势，最突出的就是中共中央决定领导人民向社会主义过渡。1953年6月15日，毛泽东在中央政治局会议上的讲话中正式提出了党在过渡时期的总路线：“党在过渡时期的总路线和总任务，是要在十年到十五年或者更长一些时间，基本上完成国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造。”过渡时期总路线的提出表明，从1953年起，我国已按照社会主义目标进入有计划的经济建设时期。这一社会发展的重大变化，使《共同纲领》的性质和内容难以适应客观形势的需要。

从法制建设的角度看，在国家即将进入大规模的有计划的经济建设之时，制定一部新时期的最高法，也就显得很有必要了。正如第一届全国人民代表大会第一次全体会议上罗隆基代表在发言中所指出的：“这些年来，中国人民殷切地盼望国家早早制定一个宪法，并根据宪法制定一切法律。”“国家越是进步，法治的精神就越应该提高。国家马上就有一个根本法了！依据这个根本法制定国家应有的法律，提高国家法制水平，这就是最高国家权力机关的责任，这就是我们在座代表们的责任。”

按照全国政协组织法的规定，中国人民政治协商全体会议每三年召开一次，到1952年底一届政协即将到期。考虑到在较短的时间里完成召开全国人民代表大会的准备工作存在实际困难，以及政协在全国人民心中的崇高地位，中共中央决定在1953年召开第二届全国政协会议，在晚些时候再召开全国人民代表大会，并制定宪法。1952年刘少奇率中共代表团抵莫斯科参加苏共第19次代表大会时，向斯大林表达了这种考虑。

但对这种考虑，斯大林却提出了不同意见。他认为，如果新中国不制定宪法，不进行选举，那么就会留给敌人借口，敌人就会说你们的政府不是人民选举的，你们国家没有宪法，你们的政权是建立在刺刀上的，是自封的。

斯大林的制宪建议提出了政权合法性与政府构成问题，使中共中央开始思考以正式宪法确认政权基础的必要性。

1952年12月1日，经毛泽东审定，中共中央发出《关于召开党的全国代表会议的通知》，指出拟于1953年间召开全国人民代表大会，制定宪法。1953年1月13日，中央人民政府委员会召开第20次会议。会议通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，决定成立以毛泽东为主席的中华人民共和国宪法起草委员会。

原定在1953年召开全国人民代表大会、制定宪法，却由于过渡时期总路线的酝酿，以及1953年我国部分地区遭受严重的自然灾害，推迟到了1954年。

在这样的背景下，1953年12月24日，中央政治局召开扩大会议，决定让毛泽东赴浙江杭州休假一段时间，并着手主持起草宪法草案。这期间由刘少奇代理主持中央工作。

毛泽东在浙江组织起草宪法草案初稿

1953年12月24日下午，毛泽东率领宪法起草小组乘专列离开北京，前往杭州，主持起草中华人民共和国宪法草案。从1953年12月28日进驻杭州，到1954年3月14日离杭返京，历时两个月又18天。

在来杭的列车上，毛泽东曾对随行人员说：“治国，须有一部大法。我们这次去杭州，就是为了能集中精力做好这件立国安邦的大事。”毛泽东在杭州住在刘庄一号楼，办公地点在北山路84号大院30号楼。在此之前，陈伯达曾受命起草过一个稿子，但是毛泽东到杭州审阅后认为不合用，没有采纳，决定带领起草小组重新起草。

1954年1月7日，毛泽东在这里召集陈伯达、胡乔木、田家英开会，他说：“用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的、明确的、正确的道路可走。”“我们社会主义的宪法，一要坚持人民民主的原则，二要坚持社会主义的原则，在具体条文上又要体现原则性和灵活性。”“要简单、明了。”

1月9日，宪法起草小组制定了工作计划。

1月15日，毛泽东给在北京的刘少奇及中央各同志写了一封电报，通报了起草宪法的一整套工作计划，望各政治局委员及在京的中央委员从现在起抽暇阅看下列主要参考文件：（一）一九三六年苏联宪法及斯大林报告；（二）一九一八年苏俄宪法；（三）罗马尼亚、波兰、德国、捷克等国宪法；（四）一九一三年天坛宪法草案，一九二三年曹锟宪法，一九四六年蒋介石宪法；（五）法国一九四六年宪法。

这是中共最高层领导第一次如此系统地学习法律，这对新中国的法制建设是很有意义的。

毛泽东让宪法起草委员会副秘书长田家英从北京带来两箱书，都是宪法方面的。

在宪法起草期间，毛泽东阅读和研究了世界各类宪法，阅读了大量有关宪法的资料和法学理论著作，包括社会主义宪法与资本主义宪法。在几个资本主义国家宪法中，毛泽东比较看重一九四六年法国宪法，认为它代表了比较进步、比较完整的资产阶级内阁制宪法。

毛泽东多次讲，我们的这部宪法，属于社会主义类型的宪法。因此，他特别注意研究和借鉴1918年颁布的《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法（根本法）》，1936年颁布的苏联宪法，以及斯大林《关于苏联宪法草案的报告》。此外，还注意参考东欧一些人民民主国家的宪法。

一九一八年苏俄宪法，把列宁写的《被剥削劳动人民权利宣言》放在前面，作为第一篇。毛泽东从中受到启发，决定在宪法总纲的前面写一段序言。

序言这个形式，是中华人民共和国宪法的一个特点，一直保持到现在。

关于宪法要不要有纲领性的内容，即将来要完成的任务，曾经有过不同的意见。后来毛泽东谈起这个问题时说：“一般地说，法律是在事实之后，但在事实之前也有纲领性的。一九一八年苏维埃俄罗斯宪法就有纲领性的。后头一九三六年斯大林说，宪法只能承认事实，而不能搞纲领。我们起草宪法那个时候，乔木称赞斯大林，我就不赞成，我就赞成列宁。我们这个宪法有两部分，就是纲领性的。国家机构那些部分是事实，有些东西是将来的，比如三大改造之类。”

同时，毛泽东强调了中国国情，对不合国情的内容大胆给予否定，在设立国家主席、少数民族区域自治、国家机构的设置等方面规定了不同于苏联宪法的内容。

1月中旬，毛泽东先后审阅宪法草案初稿、二稿、第一次修正稿，做多处修改。并批注一些意见。

2月17日，宪法草案初稿形成后，起草小组即派人送京，并带上了毛泽东给刘少奇并书记处各同志的信：“现将宪法初稿（五份）派人送上，请加印分送政治局及在京中委各同志，于二月二十日以后的一星期内开会讨论几次，将修改意见交小平、维汉二同志带来这里，再行讨论修改（约七天左右即够）。然后，再交中央讨论，作初步决定（仍是初稿），即可提交宪法起草委员会讨论。因此，小平、维汉原定二十日动身来此的计划，可推迟到月底动身。”

之后，宪法起草小组对初稿进行了两次修改，分别拿出了二读稿、三读稿。毛泽东再派人于2月24日、26日送给在北京的刘少奇，由中央委员阅看。

在北京的刘少奇也忙碌着。2月20日，刘少奇主持召集在京的中央委员开会，对宪法草案的初稿进行讨论。2月28日至3月1日，又召开中央政治局扩大会议，讨论并通过了三读稿。3月8日，中央政治局扩大会议通过了四读稿。

3月上旬，毛泽东审阅《宪法草案（初稿）说明》，加上落款“中华人民共和国宪法草案初稿起草小组”。《说明》共分五个问题：（一）宪法草案从法律上保证实施过渡时期的总路线；（二）宪法草案从法律上发展国家的民主化；（三）宪法草案从法律上加强各民族的团结；（四）宪法草案是《共同纲领》的发展；（五）宪法草案在结构和文字上的特点。

1954年3月中旬，起草小组圆满完成宪法草案的起草任务，第一部《中华人民共和国宪法》在杭州初具雏形。为中共中央政治局会议进一步讨论修改宪法草案，提供了一个比较成熟的稿本。

毛泽东对这部宪法的起草经过，有过这样的回顾：“宪法的起草，前后差不多七个月。最初第一个稿子是在去年十一、十二月间，那是陈伯达同志一个人写的。第二稿，是在西湖两个月，那是一个小组起草的……在西湖那一稿，就有七八次稿子。前后总算起来，恐怕有一二十个稿子了……总之，是反复研究，不厌其详。”

3月14日晚，毛泽东带领宪法起草小组离开杭州。

第一部宪法的修改完善和颁布实施

宪法草案形成后，先后经过三个阶段的讨论修改。

第一阶段从1954年3月至6月，形成了宪法草案修正稿。3月25日，中共中央发出了《关于讨论中华人民共和国宪法草案（初稿）的通知》，要求各大行政区，各省、市、自治区和50万人以上的省辖市，广泛地进行对宪法草案（初稿）的讨论。从这一天开始，到6月11日结束，历时80多天，共有8000多人参加了讨论，提出修改意见共计5900多条。显然，毛泽东对这部宪法草案是满意的。6月14日，他主持召开中央人民政府委员会第30次会议，对宪法草案修正稿的全部条文做了最后审查，毛泽东在这次会议上讲到：“这个宪法草案，看样子是得人心的。”他强调：“这个宪法草案是完全可以实行的，是必须实行的。”就在这次会议上，与会人员一致通过《中华人民共和国宪法草案》和关于公布《中华人民共和国宪法草案》的决议，要求全国地方各级人民政府立即在人民群众中普遍地组织关于宪法草案的讨论，发动人民群众积极提出自己对于宪法草案的修改意见。

第二阶段从1954年6月至9月，基本确定了宪法草案。6月15日，《人民日报》刊登了宪法草案全文。6月16日，《人民日报》发表题为《在全国人民中广泛地展开讨论中华人民共和国宪法草案》的社论。于是，一场全民大讨论便以最快的速度在全国范围内展开。讨论历时近3个月。全国有1.5亿人参加宪法草案的讨论，占全国人口的四分之一，同时提出了超过118万条的修改和补充意见。

第三阶段发生在第一届全国人民代表大会第一次会议期间，形成了正式的宪法。根据全民讨论的意见，宪法起草委员会对原来的草案，再次做了修改。1954年9月6日至8日，毛泽东连续3天召集会议，讨论并审阅修改《中华人民共和国宪法草案》。9月9日，毛泽东主持召开中央人民政府委员会第34次会议，讨论并修正通过《中华人民共和国宪法草案》，决定提交即将召开的第一届全国人民代表大会第一次会议审议。9月20日，出席一届全国人大一次会议的1197名代表，以无记名投票方式全票通过了《中华人民共和国宪法》。同一天，第一届全国人民代表大会第一次会议主席团以“中华人民共和国全国人民代表大会公告”的形式公布了这部宪法。

1954年通过的《中华人民共和国宪法》共分序言，第一章总纲，第二章国家机构（分六节，分别是全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察机关），第三章公民的基本权利和义务，第四章国旗、国徽、首都5个部分，共106条。

这部宪法在序言中指出：“中华人民共和国的人民民主制度，也就是新民主主义制度，保证我国能够通过和平的道路消灭剥削和贫困，建成繁荣幸福的社会主义社会。”“从中华人民共和国成立到社会主义社会建成，这是一个过渡时期。国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化，逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。”宪法第四条规定：“中华人民共和国依靠国家机关和社会力量，通过社会主义工业化和社会主义改造，保证逐步消灭剥削制度，建立社会主义社会。”这些规定，揭示了从新民主主义社会过渡到社会主义社会的历史必然性，把中国共产党提出并得到全国最广大人民拥护的过渡时期总路线，作为国家在过渡时期的总任务，以根本大法的形式确定下来。坚持走社会主义道路，成为中华人民共和国遵循的一项基本原则。

五四宪法是保证中国逐步过渡到社会主义社会的宪法，因而是一部社会主义类型的宪法。它正确恰当地结合了人民民主与社会主义的原则性和逐步过渡的灵活性，不仅巩固了中国人民革命胜利的历史成果及新中国成立以来政治上、经济上的新胜利，而且把实际生活中已经发生的重大社会变革用法律的形式肯定下来，反映了过渡时期国家发展的根本要求和全国人民通过实践形成的建立社会主义社会的共同意愿。

五四宪法的通过和颁布实施，为全国人民指明了一条清晰、明确的通往社会主义的道路，调动了广大人民群众建设社会主义的积极性，有力地推动了社会主义各项事业的蓬勃发展。这是中国走向社会主义民主与法制建设的一个良好开端。当然，国家的民主与法制建设，不仅仅是一部宪法的制定就能够解决的。在我国经济、文化落后，民主法制观念淡薄的历史条件下，如何走出一条有中国特色的民主新路，真正在建设社会主义的过程中逐步实现人民民主、让人民当家作主的伟大目标，成功地建设一个社会主义法治国家，是中国共产党在执政道路上的一项长期而艰巨的任务。